Memo_策略主义

欧阳静. 策略主义:桔镇运作的逻辑[M]. 中国政法大学出版社, 2011.
陈家建老师评价：（1）基层组织的人情关系（喝酒吃饭）；（2）基层组织的追认规则（事后合法性，如成都机场先建后批）；（3）基层组织的领导担当（灵活复杂的环境、领导能力与担当精神）；（4）基层组织的弱势地位（如孙立平华北案例中"官员要饭"）等，都体现了基层组织不同于科层官僚的巨大张力。事实上是既混乱又秩序的复杂场域。

一、基层研究基本方法

（一）结构-制度（应然、应然-实然、实然）

1、应然路径

（1）代表：吴理财、潘维等
（2）问题：“规避和隐藏了乡镇证券所处具体环境及其运作的实然状态。（欧阳静，2011：4）”

2、应然-实然路径

（1）代表：戴慕珍（企业家，1995）、Walder（厂商，1995）、彭玉生（公司、2001、）张静（政权经营者，2000）、杨善华与苏红（谋利型政权经营者，2002）等
（2）问题：“然而，虽然这些研究均是基于实证调查材料，但同样明显的是，它们对乡镇政权行为角色特征的判断大部分是在现代公共制度的关照下做出的,缺乏对乡镇政权行为本身逻辑的分析。也就是说，以上对基层政权性质的判断并非依据经验事实本身的逻辑，而是用现代公共政权的应然原则和规范遮掩了中国农村基层政权的内在运作逻辑，即用理论的逻辑替代了现实的逻辑。在这种视野下，当然就不可避免地只能看到与现代公共规则极不相称的"乡村制度诸问题”。（欧阳静，2011：5）"

3、实然路径

（1）代表：周飞舟（悬浮型政权，2006）等
（2）问题："然而，“悬浮型政权"的概括旨在说明税改后"乡镇与乡村社会的关系”，或者说国家与社会的关系，而无法揭示乡镇本身的运作逻辑。比如，当硬性的税收任务被取消以后，“跑钱"是否成了乡镇唯一的职能？或者说乡镇政权除了"跑钱"之外，在实际的运作中到底还实践着什么样的职能？是以什么样的方式实践的?其运作方式在税改后是否发生了本质的变化？（欧阳静，2011：6）”

（二）过程-事件路径

（1）代表：孙立平、吴毅（小镇喧嚣，2007）、应星（大河移民"摆平、搞定"，2001）、刘能（北镇案例，2008）
（2）问题：“缺乏对权力运作主体–乡镇政权组织本身的关注，并且，这些研究均未对权力运作的具体机制、运作基础作深入考察……由于作者（吴毅）过于关注乡域政治中各方权力主体间的利益博弈和权力技术，而忽视了对乡镇运作形态的结构性呈现，未能揭示乡镇政权作为一个实体组织本身所具有的权力运作逻辑。（欧阳静，2011：7）”

（三）结构制度-过程事件结合路径

（1）代表：欧阳静（维控型政权，2011）
（2）含义：“官僚化所要表明的国家制度结构对乡镇政权特性的塑造，乡土性则是凸显当前乡镇政权所处的乡土社会及其对乡镇政权运作逻辑与特征的影响。本书将结合"結构-制度"和"过程-事件"的分析方法，来揭示乡镇政权运作的逻辑与特性。（欧阳静，2011：8）”

二、基层研究基本理论及历史演变

（一）西方理论：理性主义（韦伯）

1、理性主义问题

“在理性主义模式下，已有的研究都注意到了乡镇运作中名实分离的特征，揭示了乡镇政权组织与理性主义官僚制特性相去甚远的现实。然而，理性主义模式只是为我们指出了乡镇非正式运作的现实，并未揭示乡镇非正式运作的真实逻辑。换句话说，理性主义模式只是发现了"乡镇不是什么”，而未阐明"乡镇是什么"。于是，我们有理由追问，如果乡镇不是以理性主义的逻辑运作，那么其运作逻辑又是什么？（2011：10）"

2、财政资源与官僚制（曼、蒂利、伊曼纽尔）

“迈克尔·曼(2000)认为，战争对于资金汲取的压力以及税收最大化的利益目标使得税收和财政机构最先被吸纳到国家的结构之中，与此同时，民权运动和工业资本主义的发展进步推动了民政机构的官僚化与理性化。”（欧阳静，2011：82）
“蒂利(2007：144)认为，国家机构的官僚化是为军事与民政而扩大财源形成的，为了汲取资源，国家扫除经纪人体制，从而使间接统治进入直接且专业化的官僚化统治。”（欧阳静，2011：82）
“伊曼纽尔的研究分析到，欧洲专制政权的完全官僚化经历了两个阶段。第一个阶段是国家在征税过程中尽管存在赢利型经纪，吸收了部分国家税收，但财政收入的大幅度增加使得国家政权能够建立起强大的军队和官僚体系。这一阶段被称为"初步官僚化积累”，意在说明充足的财政资源是官僚化的前提与基础。完全官僚化的第二阶段是指国家不仅能够彻底击毁封建结构，而且能够摧毁阻碍国家进一步官僚化的经纪体制，将经纪阶层完全官僚化，从而实现将其代理人纳入法制化、制度化的监控方式(杜费奇,2003:185)"（欧阳静，2011：82）

（二）封建帝制时期：基于乡土性（费孝通，1998；杜赞奇，2003）的简约主义 Centralized Minimalism（黄宗智，2007；李怀印，2008）

1、简约主义含义

“与现代官制的理性主义运作逻辑不同，简约主义的运作逻辑主要体现在基层政府的"半正式行政方法"以及诸如乡保、乡地、村长等半正式准官员的行动者身上。基层政权组织依靠那些无需支付薪水的非正式官员，以一种低成本、低负担、高效率的方式来实现税收、纠纷调解和公共事业建设等治理和行政目标,从而体现其简约主义的运作逻辑。（2011：10）”

2、简约主义原因

“为了克服世袭制与官僚制之间的内在张力，世袭主义要求政府机构必须尽可能地保持简约，以免切断整个体系倚以为纽带的个人忠诚，造成地方性的个人分割。用黄宗智的话说，中央集权制要求一个"简约的正式官僚机构”。与此同时，黄宗智也注意到，"从一个长期过密化小农经济中抽取的有限税赋也是对官僚机构充分科层化的另一个限制。“过密化的小农经济也恰巧契合了传统中国"无为而治"的儒家理念。这种契合表现在,国家承诺税收的最小化,以简化政府机构层级,使正式官僚机构只延伸到县一级为止,从而形成"皇权不下县"的统治格局。学界通常认为，上层官僚体制和底层士绅为主导的非正式体系的结合是"皇权不下县"格局下的治理特征。（瞿同祖，2003；费孝通，2006）”“除小农经济的有限赋税外，地方社会存在的以士绅为主导的非正式治理体系是官僚机构止于县的另一个重要的客观条件。”（欧阳静，2011：83-84）

3、简约主义问题

“由于黄紫智在论述简约主义时着重于刻画"半正式基层行政"的实践，忽视了与此实践相关的社会基础乡村社会的"乡土性”。正如许慧文(2008)所评论的，黄宗智的兴趣点在于把握人们在政体底层参与治理活动时是如何，甚至在哪里(从抽象的空间意义上)工作的"第三领域"，而未关注人们何以如此实践的社会基础。事实上，简约治理之所以能维持"低负担、高效率"的运作效能，关键在于当时的乡村社会具有以"长老统治"、“礼治秩序为元素的乡土性(费孝通,1998)，或者说存在承载简约主义模式的权力的文化网络”(杜赞奇,2003)。"（欧阳静，2011：11）

（三）中华民国与毛泽东时期：全能主义 Totalism（邹谠，1994；杜赞奇，2003）

1、全能主义含义

“为了实现"现代化"和现代民族国家建构的目标，国家不断将其权力触角深人乡村社会以汲取满足现代化所需的财政资源。”（欧阳静，2011：84）

2、中华民国的内卷化

“国家并没有成功地实现目标：税收资源的有限使得统治者不得不依赖于包括包税人在内的各种经纪人。在此过程中，充当地方治理机制的"权力的文化网络"被打破，使得简约治理赖以维系的保护型经纪演变为赢利型经纪。在没有权力文化网络约束的情况下，赢利型经纪中饱私囊，阻碍了国家对资源的有效汲取，并导致国家对乡村社会的控制能力低于其对乡村社会的榨取能力，最终使国家政权发生"内卷化”。" （欧阳静，2011：84）

3、社会主义的短暂成功

“国家通过革命瓦解了强大的与国家争夺资源的地方势力，成功地铲除了赢利型经纪体制，并通过政治教育、政治运动加强了对于国家代理人的控制，从而摆脱了国家内卷化，第一次在中国建立了广泛的官僚组织体系(杜赞奇，2003；黄宗智，2007)。然而，现代化"压力与有限小农经济税赋之间的矛盾仍然是新中国无法绕开的问题。在这一情况下,如何实现资源的有效汲取同时又能避免政权"内卷化”，则成为当时国家政权建设哂待解决的首要问题之一。政治运动、意识形态的教化和群众路线等中国共产党特有的治理方式,正好成为针对以上矛盾与问题的解决方式之一。"（欧阳静，2011：85）

4、同期理论（戴慕珍/魏昂德，庇护主义/新传统主义；许慧文，蜂窝结构）

“魏昂德的新传统主义（neo-traditionalism）概念与戴慕珍所强调的中国社会中广泛存在的庇护主义（clientelism）在实质上是一致的，因此学界也往往将新传统主义视为庇护主义模式下的一员。庇护主义指的是角色之间的交换关系，是两人之间工具性友谊关系的一种特殊情况，其中占据较高社会经济地位的庇护者（patron）利用其影响力和资源向社会经济地位较低的被庇护者（client）提供保护和利益，作为回报，被庇护者向保护者提供一般性的支持、帮助与忠诚。戴慕珍的这一概念主要是基于她对基层生产队干部的研究。她认为，基层生产队干部面对有限农业收成与各方需求之间的矛盾，会采纳种种策略来获得更多截留，在这一过程中，上层官员、基层官员与普通社员之间形成一种理性共谋，并缔结起庇护关系（纪莺莺，2012）”（肖文明，2018）

表1 魏昂德与许慧文的"国家-社会"关系模式比较

魏昂德模式	许慧文模式
新出现的	持续以往的
国际支配	地方支配
个体分散的	个体内聚的
个体分散的	持续以往的
自上而下的	持上下分隔的
控制与服从性的	自治与抵抗性的
纵向的网络社会	分割的蜂巢社会

表格来源：张静，《法团主义》（2006）

“许慧文（Vivian Shue）批评集权主义理论，认为毛泽东时代的国家渗透和农村社会远比我们想象的要复杂。在国家试图寻求主宰的过程中，往往会引发抵抗，这种抵抗可能是直接的，也可能是间接的或者迂回的。同时，社会中存在着各种亚文化，并仍然深受各种以前的社会结构及相应的文化传统的影响。例如在农村，农民并没有变成无产阶级，家庭仍然是主要的社会纽带，相应的农村文化也保留下来了……乡村干部与地方社会的紧密关联，使他们或多或少地在施政过程中保护地方利益，进而使得国家政策的推进遭到一定程度的抵制或扭曲。在这方面，乡村干部扮演着类似传统社会乡绅的角色，他们是国家与农民之间的中介，是乡村社群的保护人。正因此，毛泽东时代国家对乡村社会的渗透与控制就远没有我们想象的那样强大，而集权主义模式所宣称的国家对个体和社会生活全方位的渗透，自然也就不成立了。”（肖文明，2018）

5、改革开放后再度内卷化

“国家依暴组织的扩张和意识形态的教化，将群众路线作为延伸国家的手段造成了社会的原子化，并没有形成个制度化、理性化的官僚体系(黄冬娅，2008)……一个制度化、理性化的官体制式的国家基础设施并没有建立，渗透到乡村社会的组织并没有有效地制度化、常规化地运转。也正因此，随着意识形态约束的丧失以及人民公社体制的解体，改革开放以后的国家政权的官僚化建设再一次陷人了内卷化的困境……1990年代以来的基层组织体系几乎冲到了20世纪上半叶"内卷化"的覆辙……基层政权重新扮演着"赢利型经纪"的角色，成为"赢利型政权”。显然，当"权力文化网络"被瓦解，集体主义的意识形态丧失之后，渗透到乡村的国家权力再也不能有效地控制其代理人，结果使经纪体制不断地自我膨胀，并形成有力的利益共同体。"（欧阳静，2011：86-87）

Q: 在这个部分，或许也存在着同阎云翔的潜在对话，Beck的个体化与社会原子化。

（四）改革开放2000年前：多元主义/法团主义（张静，2005、2006）

表2-2 国家法团主义与社会法团主义的区别

类别	组织数量	唯一性	强制性	竞争性	层级	功能分化	监护者	控制
国家法团主义	有限	一个代表机构	国家安排	低	分明	边界清楚	受国家保护	国家控制
社会法团主义	众多	多个代表机构	自由竞争	高	模糊	边界不清	不受国家保护	与国家无关

表格来源：张静，《法团主义》（2006）

“由于这种依赖，国家不得不容忍基层政权的不当行为对国家权威在道德和智力原则上的损害，来换取基层社会的象征性服从，以便通过它们的间接控制可以持续。”（张静，2006：3）
“这实际上继续传统中国管辖权分割的局面，不过，从前基层的角色由士绅充当，而今由国家在基层名义上的代理人-基层政权充当。国家主要的影响区域在城市或县镇，基层政权实际管治着乡村。对于乡村农民而言，国家的规则、国家的权威性以及国家对这些居民的法律责任，都很少能够与其生活发生直接有效的关联。普通村民较少能够从国家的活动中受益，相反，国家政策中有利于基层政权扩张权力的部分，却得到充分的"执行”。" （张静，2006：310）

（五）改革开放2000年后：策略主义（欧阳静，2011）

1、策略主义含义

"乡镇运作的实践既不是遵循正规化、理性化的官僚制逻辑，也不是依照半正式行政中的简约主义治理逻辑，而是一种"策略主义"的逻辑。策略主义的逻辑是指，乡镇政权缺乏稳定、抽象和普遍主义的运作规则，而是功利主义地将各类方法、技术、规则、手段和策略–不论其性质和实施成本如何-作为运作的规则。并且，策略主义的逻辑总是着眼于某个暂时的或阶段性的目标,缺乏对长远目标的谋划。在当前的基层政权运作中,“摆平"或"搞定"是策略主义原则在具体运作中的关键词。”（欧阳静，2011：12）

2、策略主义原因

“乡镇政权组织的策略主义运作逻辑是由官僚制、压力型体制和乡土社会这三元结构，以及由这三元结构所建构的多重关系与矛盾塑造而成。”（2011：13）“与官僚制不同，压力型体制是一种政权运作方式，是对县、乡两级政治体制的运作特点的概括。”（欧阳静，2011：18-19）

3、策略主义政权

“维控型"政权是指，由于受官僚制特性、压力型体制和乡土性的制约，乡镇政权缺乏对乡村社会公共服务需求和社会问题的自觉回应，但能以策略主义的逻辑维持基本的底线秩序。“维控"是指维持现状、控制稳定。具体而言,当前的乡镇政权不具有对乡村社会进行日常性治理和服务的能力与主动性，只能以策略主义的逻辑，运用一切正式和非正式的资源和手段维持基本稳定。总之，只能维持现状，不能有所发展是"维控型"政权的基本特征。”（欧阳静，2011：13-14）
“向计划生育的"放水养鱼”，并没有改变基层政权的"汲取型"和"赢利型"特性。质言之，在后税费时代，乡镇只是改变了其财政资源的汲取渠道和方式，其汲取型和赢利型的特征并没有发生根本性变化，依然以非正式方式汲取国家公共资源并从中赢利。只是，与税费时代的各类附加、摊派等形成农民负担的汲取方式不同,套取国家项目资金土地开发和计划生育罚款等汲取财政资源的形式，从表面上看更具正当性与合理性，其中的赢利型角色也因此更为隐秘。”（欧阳静，2011：87-88）

QA：税费改革后，中国基层转向了周飞舟式的"悬浮型"政权、欧阳静式的"维控型"政权，虽然张静、欧阳静都认为中国基层政权并未真正改变其"汲取型"与"赢利型"特征，但没有正面回答中国是否走出了"内卷化"。那么当前中国的特色社会主义现代化进程，（1）中国走出了内卷化么？（2）现代化是否还在向农村汲取？

三、基层治理特点

（1）现象：“不断冲击我思维的仍然是乡镇运作中的名实分离现象，即形式上的官僚制设置与实质上的非正式运作，非正式因素被大量地借用到正式权力的运作过程中。常态化的非正式运作表明，乡镇并非按照官僚制的理性主义逻辑运作。（欧阳静，2011：2）”
（2）问题：“紧紧围绕"乡镇做什么"和"怎么做"来解答"乡镇是什么"的问题，并在此基础上回应国家政权建设理论。（欧阳静，2011：3）”
（3）结论：“乡镇政权既非个以理性主义为运作逻辑的官僚制组织，也非一个奉行简约主义原则的简约型政权，而是一个以策略主义为运作逻辑的维控型政权。（欧阳静，2011：1）”
（一）乡镇政权的官僚组织机构：目标责任制与工作组、驻村制、公婆制
1、乡镇官僚的特征：年轻化、知识化、走班化
2、村级组织的特征：官僚化
（1）官僚化：干部工资制;（2）官僚化：干部坐班化;（3）官僚化：财务审批化;（4）原因：税改影响，村干部角色单一化、加剧乡镇权威衰变
3、乡镇政府内部：目标责任制与工作组
4、乡镇政府与农村组织：驻村干部制度
（1）驻村制度含义;（2）驻村制度历史：工作队（群众路线）-驻队-驻村制;（3）驻村制度作用：打破科层制与再科层制;（4）驻村制度再科层制原因：发展主义
（二）作为官僚制末端的乡镇政权财政：争资跑项、卖地收命
（三）作为压力型末端的乡镇政权行政：布景、共谋
（四）作为乡土性上级的乡镇政权治理：官动民不动（新农村建设）、官不动民不动（文牍与事件性治理）
（五）乡镇政权的选举：乡镇关系与农村控制(略)